6 min de temps de lecture 12 juil. 2018

37 propositions pour une modernisation du contrôle fiscal

Charles Ménard
Par Charles Ménard

Avocat Associé, Droit fiscal, France

Responsable de l’activité « relations avec les administrations et assistance à contrôle et contentieuse » pour la région Europe de l’Ouest.

6 min de temps de lecture 12 juil. 2018
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EY Société d’Avocats établit 37 propositions pour améliorer et sécuriser les rapports entre l’Administration fiscale et les contribuables.

Alors même que la transparence sur les choix fiscaux des contribuables est désormais un acquis pour les Administrations fiscales notamment européennes, il est plus que temps de veiller à ce que les principes de « check & balance » ou de contrôle des pouvoirs s’appliquent pleinement en ce domaine.

Au regard des éléments d’analyse fournis dans cette étude, EY Société d’Avocats soumet au débat 37 propositions concrètes pour améliorer et sécuriser les rapports entre l’administration fiscale et les contribuables et contribuer par d’autres voies au civisme fiscal.

Les 5 propositions phares

Les propositions suggérées dans cette étude ne sont certainement pas exhaustives et pourraient sans aucun doute être enrichies. Ces propositions constituent quoi qu’il en soit un témoignage concret du fait que si l’on veut améliorer la qualité des rapports entre les contribuables et l’administration, cet objectif est aisément à portée de main.

Aucune des mesures suggérées ne se veut agressive à l’égard de l’administration fiscale ou de ses agents, ni n’entend rendre encore plus complexe et difficile l’action des services de contrôle.

  • Assurer une communication ouverte et consolidée des statistiques de l’administration fiscale

    L’amélioration du civisme fiscal passe par de nombreux instruments dont la meilleure connaissance de l’activité de contrôle et répressive de l’administration. Or, force est de constater que de nombreuses statistiques décrivant les actions de l’administration fiscale sur ces terrains ne sont pas mises à la disposition du public. Une démarche de transparence concernant notamment l’activité des services de contrôle dans le cadre de l’open data public permettrait aux universitaires mais aussi aux praticiens d’avoir un dialogue entre contribuables et administration plus éclairé et sans doute plus apaisé.

  • Dépayser le recours hiérarchique afin de lui conférer une meilleure indépendance

    L’exercice du recours hiérarchique auprès du chef de brigade donne souvent au contribuable le sentiment d’un passage obligé, mais dénué d’utilité, ledit chef de brigade ayant déjà validé ab initio l’approche de vérificateur et étant ainsi concrètement très peu disposé à voir le dossier du contribuable sous un autre jour. Aussi, il pourrait être envisagé d’exercer ce recours hiérarchique auprès du chef d’une autre brigade, totalement étranger aux redressements notifiés, afin qu’il puisse juger de l’analyse du vérificateur avec plus de distance et d’indépendance. La même approche pourrait être proposée au niveau de l’interlocution.

  • Harmoniser les prises de position entre les différents services de contrôle afin d’éviter les divergences d’interprétation

    La DVNI et les DIRCOFI Île-de-France sont organisées par secteurs d’activité. Pourtant, il n’est pas rare qu’une pratique du secteur soit reconnue par la DVNI mais ignorée ou rejetée par les DIRCOFI Île-de-France et source de rectification. Cette constatation se vérifie encore plus lorsqu’un contrôle est opéré par une autre DIRCOFI dont les brigades ne sont pas spécialisées par secteurs d’activité. Afin d’éviter ces situations mal comprises des entreprises, les positions de la DVNI pourraient être diffusées aux DIRCOFI (sous l’égide de la DVNI ou du service du contrôle fiscal) afin qu’elles renoncent à effectuer des rectifications fondées sur une méconnaissance des pratiques professionnelles, comptables, juridiques ou autres d’un secteur d’activité.

  • Subordonner le bien-fondé des rectifications en matière de TVA à un manque à gagner pour le Trésor

    L’administration recourt de manière quasi systématique à des redressements corrélatifs en matière de TVA lorsqu’elle établit la présence d’un établissement stable. Or, dans ces situations, il est tout à fait possible que même si la procédure déclarative ad hoc n’a pas été formellement respectée par le contribuable le Trésor public n’ait pas été lésé. Concrètement il s’agit d’éliminer un cas de double imposition de TVA interne, lorsque la détection d’un établissement stable TVA modifie non pas le pays de taxation de la transaction, mais le redevable légal : ce simple changement de redevable légal crée à date des cas de double imposition en France d’une même opération de TVA (déjà taxée entre les mains de son client par voie d’autoliquidation), qui paraissent contraires aux principes fondamentaux du droit communautaire. Dans ces circonstances, l’administration devrait être déliée de l’obligation qui pèse sur elle au titre de l’article L. 247 du LPF et ne devrait pas réclamer une TVA qui a d’ores et déjà été collectée.

  • Autoriser le recours à l’expertise pour l’établissement de faits lors d’un contrôle

    Un nombre important d’affaires repose sur une interprétation ou une évaluation différente des éléments de fait entre l’administration et le contribuable. Cette opposition n’est souvent résolue qu’au moment où le dossier est soumis aux juridictions. Il pourrait être envisagé que dans de telles circonstances, le contribuable puisse souhaiter avoir recours à l’avis d’un tiers indépendant sous forme d’expertise qui éclairera les deux parties sur les éléments de fait. Cette expertise pourrait être effectuée par un expert choisi dans une liste d’experts auprès des tribunaux. Ses conclusions engageraient les parties et son coût serait à la charge du contribuable s’il concluait dans le sens de l’administration et à la charge de l’administration s’il concluait dans le sens du contribuable.

Contribuable – Administration : un couple en recherche d’équilibre

Historiquement, le rapport de force entre l’administration fiscale et le contribuable a toujours connu un mouvement de balancier, tantôt en faveur de l’une, tantôt en faveur de l’autre. Ces mouvements sont, pour les plus structurants d’entre eux, concomitants à des mouvements sociaux.

Cette quête vers un équilibre permanent des rapports de force est saine et permet d’assurer l’égalité des armes dans une matière éminemment régalienne où l’administration dispose, plus que dans d’autres, de pouvoirs exorbitants de droit commun.

Un renforcement sans précédent de la répression de l’Administration

Depuis une dizaine d’années, le centre de gravité de ce rapport de force a basculé en faveur de l’administration, dont les prérogatives en matière de contrôle se sont accrues.

Le renforcement de ces prérogatives repose sur six évolutions majeures observées au cours de la dernière décennie :

  • Les prérogatives étendues de l’administration fiscale
  • L’informatisation du contrôle
  • Le durcissement des méthodes et des sanctions
  • L’amélioration de la procédure de recouvrement
  • Le renforcement de la pénalisation de la matière fiscale
  • Le coût accordéon des délais de procédure
  • La multiplication des sources d’information de l’Administration

Les contribuables et leurs droits, grands oubliés de la décennie

Les développements relatifs aux mesures prises en faveur des droits du contribuable sont malheureusement plus brefs et moins denses que ceux consacrés à l’Administration fiscale.

La décennie étudiée nous renvoie à une très forte dynamique législative en termes de renforcement des moyens de contrôle tandis que la réglementation tendant à préserver les droits des contribuables demeurait quasi-statique.

Droits des contribuables : une avancée contenue

Les résultats du contrôle fiscal : une image trompeuse ?

Les résultats du contrôle fiscal sont habituellement commentés au regard de leur seule expression financière. Encore faut-il noter que les données chiffrées relatives au contrôle fiscal sont peu aisées à corroborer et à interpréter. Cette difficulté d’analyse résulte d’une information publique parcellaire.

Des effectifs affectés au contrôle fiscal restant stable

La période 2008-2016 est marquée par une diminution relativement importante des effectifs de la Direction Générale des Finances Publiques (DGFiP), le total des effectifs passant d’environ 126 000 à 107 000 agents en l’espace de huit ans, soit une baisse de 15,7%.

A contrecourant de cette tendance globale baissière, l’effectif affecté au contrôle fiscal est demeuré stable (autour de 15% des effectifs totaux).

Le contrôle fiscal en chiffres

Le facteur financier correspond à une hausse du montant des droits nets rappelés (passant de 13 milliards en 2008 à un nombre variant entre 15 et 16 milliards ces dernières années) et des pénalités infligées suite à contrôle fiscal (qui sont passées de 3 milliards à un montant variant entre 4 et 5 milliards), soit des augmentations du montant total de droits nets et pénalités d’environ 28% en 10 ans en euros courants. En euros constants (c’est-à-dire corrigé des effets de l’inflation), cette hausse est ramenée à 18%.

Ce qu'il faut retenir

Dans un contexte où la lutte contre la fraude fiscale se renforce, cette étude soumet au débat 37 propositions concrètes pour améliorer et sécuriser les rapports entre l’administration fiscale et les contribuables et contribuer par d’autres voies au civisme fiscal. Ce document ne s’inscrit pas dans une démarche de lobbying, elle se veut une contribution citoyenne, active, un autre regard crédible et tempéré, tout aussi soucieux du bien commun, du respect du droit et des principes démocratiques.

A propos de cet article

Charles Ménard
Par Charles Ménard

Avocat Associé, Droit fiscal, France

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